新たな森林社会の創造を求めて
森林ボランティア活動をすすめる市民からの第３次提言（その1）

「森づくり政策」市民研究会

2000年11月

目　　　次  

1)　これまでの提言
2)　国有林は国民の森になったか？
3)　森林における地方分権は進んだか？
4)　都市と農山村の一体的な改革をすすめるために
5)　開かれた森林政策を求めて
6)　森づくりへの様々な人々の参加をめざして　

（前文）

このような立場にたって、今までに私たちは2回にわたって｢新たな森林政策を求めて―森林ボランティア活動をすすめる市民からの提言｣を提出した。しかしその後の森林政策をめぐる議論をみると、依然として一番重要な課題である日本の森林をこれからどう守り、育てていくのかについての議論が尽くされないままに推移している。ましてや森づくりへの市民参加の道筋も明確にみえてこない。

そして、現在、国においては林業基本法の改正に向けての作業が始められた。衰退する林業と疲弊する山村を目の前にして、それは遅きに逸したといえなくもないが、ようやく国に置いても抜本的な森林行政の改革に腰をあげたのは評価したい。

これまでも私たちの提言は、現状の制度の一つひとつの揚足をとることはせず、基本的なあるべき姿に向かっての意見を述べてきたつもりである。そして、今回、森林に関する憲法とでもいうべき「林業基本法」が改正されようとしている。このように、森林・林業に関する基本的な姿勢が変わろうとする時にあって、森林にかかわる市民としての責任において、私たちは、自分たちの考えを再度明らかにしなければならないと考える。

森林問題を、再び、国有林をもふくむ森林所有者と行政だけの課題にしてしまわないために、つまり、森林問題は全市民の課題だということを明確にするために、これまでの提言と議論を踏まえて、新たに｢第３次提言｣として｢新たな森林社会の創造を求めて―森林ボランティア活動をすすめる市民からの『第３次提言』｣を提出、公表する。したがって本提言は森林政策にかかわる人々に提出されるとともに、私たち自身をふくむすべての市民への提言でもあることを、改めて明記しておく。

1）　これまでの提言

その反省にたって、私たちは、未来に受け継がせなければならない森林のあり方について、今までに2回にわたって｢新たな森林政策を求めて―森林ボランティア活動をすすめる市民からの提言｣を提出した。その提言骨子は以下のとおりである。

（第2次提言骨子）

　（１）　これからの森林政策を創造するに当たっては、私たち市民がこれまで十分に森林に貢献できなかったことをふくめて、国、自治体、森林組合、森林所有者等すべての森林にかかわってきた人々が、これまでの問題点を公表し、全国民的な開かれた　議論をまきおこす必要がある。

　（２）　森林政策は民有林、国有林といった所有権をこえて、総合的な森林政策として実施される必要があり、そのためには森林の管理は地域から積み上げられるべきである。

　（３）　森林に関する地域の中心的機関として、私たちは市町村単位で｢森林委員会｣を創設することを求める。

　（４）　流域単位の森林管理をすすめるためには、地域の｢森林委員会｣の協議機関として　｢流域森林委員会｣の創設が必要であると考える。

　（５）　森林所有者の責任を明確にするとともに、これからの森林管理に当たっては、地域住民、流域市民が積極的に森林の維持にかかわるシステムが必要である。

　（６）　地域・流域の｢国有林管理委員会｣を｢官民一体｣で設け、地域に開かれた国有林をつくりだすとともに、｢官民一体｣の森林官制度をつくることによって、統一的な森林管理が可能になるように求める。

　（７）　総合的な森林政策を推し進めるために、林野庁、国土庁、環境庁の関連部署を統一し、｢森林・水源庁｣の創設を求める。

　（８）　新たな森林保全財源として、私たちは市民の側から｢森林・水減税｣の創設を訴える用意がある。

この間に、国においては省庁再編の検討が行われ、林野庁は農林水産省とともに以前のままに存続することとなった。また、地方分権推進委員会による行政全般の見直しが行われ、近年にない大きな地方分権の動きがあり、それと直接の関係はないが、森林法においても行政機関の権限が見直される一部改正がなされた。

国有林においても、国有林経営改革の二つの法律が制定され、その経営方針と債務処理の方法が新たに示され、改善が始まっている。

果たして、これらの改革は、提言をしてきた私たちにとって、どのように評価されるものなのだろうか。

2）　国有林は国民の森になったか？

　（１） 国民は国有林の財政赤字を批判しているのではなく、独立採算制のもとで十分な森林管理ができなかったことを批判しているのである。

　（２）　債務処理において、その一部を国有林の自助努力によって返済するというが、国有林の森林管理が、林業収入によってまかなえなくなっているのに、このような計画を実行しようとすれば、返済のためには、民間への林地売却などに頼らざるをえず、それは国民の期待に逆行するばかりか、新たな累積赤字の火種を残すことになる。

　（３） 現在の人員でも、国有林は十分な森林管理が行われているとはいえないのに、その時どのような管理がなされるのかが説明されないままに、人員削減だけが先行していってよいのか。これからの国有林は管理だけを行うとされているが、 (a)この人員で、たとえ管理だけでも十分にできるのか、そのときの管理とはどういう意味内容であるのかを説明してほしい。(b)森林に施業と切り離された管理があるのか、という疑問を私たちはもたざるを得ない。

　（４） すでに国有林事業の多くが民間に発注され、民間への実質的な事業委託は進んできたのだが、その結果はどうだったのか。むしろ健全な森林の育成にとってはマイナスになる施業が各地で横行したのではなかったか。今日の事態の遠因をつくったかつての過伐の原因はどこにあったのか。なぜ財投資金が導入されたのか。実にさまざまなことが、国民にはその実態が開示されていないのである。現状のままでは、国民の森林問題への誤解を解くことも、森林管理への国民参加の気運を高めることもできないであろう。

　（５） 国有林が真に、地域、流域の人々や国民に開かれた国有林に変わるためには、今日のように営林署が国有林を管理するのではなく、国有という形態を維持したうえで、地域の｢森林委員会｣、自治体、流域の諸団体を入れた、地域・流域の｢国有林管理委員会｣をつくり、その地域、流域にふさわしい国有林の森林計画をつくり、管理していくことが必要なのではないだろうか。またそのことによって、民有林の計画、調整をすすめる｢森林委員会｣と｢国有林管理委員会｣が協力し、真に｢官・民一体｣の森林管理が実現するのである。

この間に進められた国有林改革において、まず、「国有林野事業の改革のための特別措置法」第5条第1項において「政府は、国土の保全その他国有林野の有する公益的機能の重要性にかんがみ、国有林野の管理経営の方針について、林産物の供給に重点を置いたものから公益的機能の維持増進を旨とするものへと転換する。」とされたことは評価される。

また、従来の「国有林野法」にかわって「国有林野の管理経営に関する法律」が制定された意義は大きい。この第3条で「国有林野の管理経営の目標は、国土の保全その他国有林野の有する公益的機能の維持増進を図るとともに、あわせて、林産物を持続的かつ計画的に供給し、及び国有林野の活用によりその所在する地域における産業の振興又は住民の福祉の向上に寄与することにあるものとする。」とうたわれている。

これらの法律によって、以前は国という一森林所有者の財産であった国有林が、初めて国民の財産としての国有林に生まれ変わったといえる。しかしながら、その実態は言葉どおりに受け取ることができるであろうか。

国民の森林であるならば、その管理方針の決定において、国民の同意をいかに得るかが重要である。今回の一連の改革において、確かに、法定計画である農林水産大臣が定める「管理経営基本計画」や森林管理局長が森林計画区別に定める「地域管理経営計画」、法定計画ではないが、森林管理局長が森林計画区別に具体的な施業について定める「施業実施計画」の策定にあたっては、事前に公告、縦覧、意見の申し立て等の広く国民の意見を聴くための手続きが用意されている。

いわゆる市民参加の手続きを用意したことは大いに評価できるが、これは私たちが提言してきた、地域・流域の｢国有林管理委員会｣をつくり、その地域、流域にふさわしい国有林の森林計画をつくり、管理していくことというものからすれば、満足のいくものではない。

確かに改善はされたが、これらの手続きが十分に機能するかどうかは、常にいかに運用するかにかかっている。現状は、ほとんど計画の存在が知られず、それに対する意見もあまり多くないのが実情であろう。これらの手続きをいかに活用していくかは、私たち市民に課せられた大きな課題でもあるが、その計画をより分かりやすいものにすることをはじめ、国有林側からの広く周知する努力が求められる。

次に、その計画の内容についてみてみよう。1998年度から、国有林ではこれまでの森林計画を全面的に改訂し、これまでの保安林にあたる森として水土保全林、各種保護林などを広大に設置し、林業的な森としては、循環的利用林を設けている。この改訂によって、循環的利用林は、全国有林の20パーセント程度になり、80パーセントの森は何らかの保護林や保全林に組み入れられるようになった。

この改訂を、林業重視から環境重視への転換として歓迎する動きもあるが、それは日本の森林をあまりにも知らない意見だといわなければならない。日本の森林は、利用しながら保全してきたことに大きな特徴があるのであり、それは人工林であっても天然林であっても変わらない。もちろん一部の奥山には、利用度が低かったがゆえに原生的な状態を維持している森林もあり、このような森は保護を軸にして考えるべきであろうが、大半の森は、人間が手を引けば良好に保全できるといった性格の森ではない。しかし現実に、今回広く設定された水土保全林には、広大な人工林もふくまれているのである。

とすれば、環境重視に転換するなら、環境的にみて良好な森をつくりあげていく森林施業の方法、そのために必要な労働力と財源の確保とセットで、それは考察されなければならないはずである。

ところが、今回の改定では、施業方法、労働力、財源の検討を事実上棚上げしたままで、つまり良好な環境林をつくるという意志さえみせずに、多くの森を放り出しただけである。それは今日の改定が、国有林の財政問題とそれに付随する人員合理化問題から導きだされたものだからであろうが、これでは環境林どころか逆に荒廃森林をつくることになりかねない。

さらに、債務処理についても3.8兆円のうち2.8兆円は一般会計へ振り向けられたが、残りの1兆円は国有林の自助努力で返済することとされた。これについても、私たちは、森林についての総合的な問題を理解せず、財政投融資資金の導入によって帳簿上のつじつま合わせをおこなった財政当局こそが、今日の国有林累積赤字の責任を負うべきなのではないかと指摘してきた。

私たちが懸念したように、すでに1998年度決算では96億円の一時借り入れを余儀なくされるなど、早くもこのシナリオは崩れつつあり、改めて一般会計による運営を強く求めるものである。なぜならば、このような事態は、無計画な民間への林地売却などを助長し、本来の国民のための森林を損ねる危険性が高いからである。

これらの一連の改革で確かに国有林は制度上は国民の森林になったといえるのかもしれないが、実質上はその実態は国民の森林とは名ばかりで、依然として国という森林所有者の森林でしかなく、私たちの求める姿とはほど遠いものがあるといわざるをえない。

3）　森林における地方分権は進んだか？

おりしも、国においては地方分権推進法の制定により、地方分権推進委員会による検討が進められ、機関委任事務の廃止などが行われた。

森林行政においては、この動きと平行して、森林法の一部改正が行われ、機関委任事務制度のもとにおいて、すでにいくつかの事項について都道府県知事から市町村長への権限委譲が地方分権に先駆けて行われている。

これらの結果、以前は実質上、上意下達の国の計画であった、全国森林計画、地域森林計画、市町村森林整備計画という森林計画制度が、地域森林計画は都道府県の自治事務、市町村森林整備計画は市町村の自治事務となり、制度上の地方分権の形は整った。しかし、これは、地方主権の立場からすると、二つの点で十分とはいえない。

まず、森林計画が自治事務になるとはいえ、直ちに上意下達の内容が是正されたわけではない。一般的には、地方公共団体がその「固有の資格」において行う事務の処理について、あらかじめ国と調整する必要がある場合には、法律又はこれに基づく政令の定めるところにより、原則として、国と協議すること（協議とは、双方が意思の合致を目指して誠実に努力することを意味する。）を義務付けることができるものとするとされているが、これにはただし書きとして、事務の性質上双方の意思の合致が特に必要とされる場合は、例外として合意（又は同意）を義務付けることができるとなっている。この例外に、地域森林計画のうち森林の整備目標、伐採、造林、林道及び保安施設地区に関する事項が適用されているのである。このほかにも、森林関係では、治山事業施行地に係る保安林等の指定・解除、松くい虫の被害対策に関する実施計画のうち高度公益機能松林等の区域に関する事務がその対象になっている。また、同様に市町村森林整備計画においても、都道府県との事前協議を必要とするとされている。

このように、地域森林計画においては、国のかなり強い関与を残しているのであり、地方主権というにはほど遠いものがある。特に、造林、林道及び保安施設地区に関する事項については、国が定める公共投資計画と密接に関連することから、このような扱いになっていると思われるが、森林の整備目標や伐採については、木材需給率が政策目標として機能しなくなっている現状からすれば、住民福祉のための森林整備というものは基本的には地域の判断が優先されるべきものであり、地方主権がもっと尊重されるべきであると考えられる。

また、住民にもっとも近い自治体としての市町村がこれからの地方分権時代に重要な役割を果たすのは間違いないが、そういう意味では、地方分権に先駆けていち早く、都道府県知事の権限を市町村長に委譲したのは評価できるとしても、現実の市町村においては、専属の森林・林業関係職員を配置しているところは少なく、今までに独自の森林計画を持っていなかったものが多かったことから、その計画内容は地域森林計画の内容を丸写しのものが多く、実体が伴っていない状況である。この問題は、これからの地域の課題であるとしても、森林政策においては、なんらかの対応策を早急に講じるべき課題であると考えられる。

もうひとつの点は、権限における地方分権が進んでも財政的な地方分権が進んでいない点である。これは、森林関係だけでなく全てにおいて言えることではあるが、行政計画の基となる森林整備を進めるための財源が従来とかわらず、国の査定の基に地方に配分される状況下においては、地域の独自の判断に基づく森林整備などはおぼつかない。結局は国の方針をそのまま受け入れざるを得ない状況が考えられ、真の地方主権による森林整備のための地方の自主的な財源確保が必要とされている。

4）　都市と農山村の一体的な改革をすすめるために

ところで、これまで私たちは、戦後の歴史を、農山村、とりわけ山村の衰退と都市の隆盛という観点からとらえてきた。確かに1960年頃を境にして、山村は急激な過疎化と高齢化、産業の衰退を招き、他方都市は、GDP世界2位の経済力をつくりだすまでに拡大された。この視点からみれば、戦後の歴史は、農山村の衰退と都市の発展の歴史だといってもよい。

だがこのような見方は、あまりにも経済中心主義的な見方だったのではなかったかと、いまでは私たちは考えている。気がついてみると、農山村は今日でもなお、経済に表現されないような豊かさを生みだす仕組をもっている。ところが都市では、人々は人間的な余裕さえ失なって日々を過ごさざるをえなくなっている。

人々が生きる余裕を失なっている地域という視点からみれば、現在では、農山村より都市の方が、ひずみを堆積させているといってもよいのである。困難に直面している地域として農山村を、豊かな地域として都市をとらえる視点は、すでに現在を表現する視点としての妥当性を失っているのではないだろうか。

もちろん私たちは今日の農山村に、解決しなければならない数々の課題が存在していることを知っている。だが今日の都市もまた、改革されなければならない様々な壁にぶつかっているのである。課題は異なりながらも、農山村と都市はいずれも改革されなければならない時期にきている。

とすると、なぜこのような状態は生まれてしまったのだろうか。それは戦後の日本の政策が、農山村政策と都市政策に分離されていたことと関係している。豊かな社会とは、農山村と都市とが、相互に役割を補い合いながらつくられていくものである。農山村は都市を必要とし、都市は農山村を必要とするという関係が、経済的な面ばかりでなく、生活のなかでも、環境の面でも、人間の交流をとおしても実現していく。つまり、農山村においてつくられていくものと、都市でつくられていくものとが、お互いに不可欠な関係をとり結ぶとき、豊かな社会がその姿をあらわすのである。

そして、そうであるなら、農山村政策と都市政策は、つねに一体的なものとして考えつづけられる必要性があった。ところが戦後の政策はそうではなかった。そればかりか、現実には、農山村は、食料生産や木材生産、さらには労働力の供給などのさまざまな面で、都市への奉仕さえ強制されてきた。その結果が農山村のひずみを堆積させ、他方都市は経済主義に支配された閉鎖社会としての矛盾を蓄積させてきたのである。

今日の日本は、森と人の関係を維持できない現実に直面しているが、その原因もこのことと関係している。森林は農山村と都市とを貫く共同の財産である以上、それは農山村の人々と都市の人々との協力によって守られていく必要があった。ところが経済的閉鎖社会である都市は、森林との結びつきをつくることができず、その一方で農山村は森林を守りつづける余力を失なっていった。それが誰も守ることのできない森林を広範囲につくりだしてしまったのである。

森林を守るためには、森林を守ることのできる農山村をつくらなければならない。これまで多くの人々はそう考えてきた。しかしそのとき忘れていたのは、森林を守る農山村をつくるためには、農山村と都市とを一体的に改革していく政策が必要だということである。農山村の課題は農山村だけでは解決できないし、都市の課題は都市だけでは解決できない。このことを深く掘り下げた改革を実行しないかぎり、森と人の関係はつねに危機に直面しつづけるだろう。

5）　開かれた森林政策を求めて

だがこれからの森林を守るためには、森林政策は、森とともに暮らす社会をつくり、維持するための森林政策に変更されなければならないだろう。

もちろんそれは、林業を否定することではない。森とともに暮らす社会とは、森や木を活用しながら暮らす社会のことであり、そうであるならば木材の生産は重要な課題でありつづける。また林業によって成長の速い森をつくっていくことは、今日では国際的な課題になっている炭素の固定化をすすめるうえでも重要な課題である。といっても木材は燃焼されたり腐朽していく過程で、固定していた炭素を放出する以上、森林による炭素の固定化は、長く使える家づくりや家具づくり、木を使った町づくり、あるいは木質系の製品の再利用システムの創造などと結び、社会全体のなかに木のストックを増やしていく行動と、林業を結合していく必要があるだろう。すなわち都市の人々をふくめた木材のストックをふやしていく行動と、循環的な林業活動とが有機的に結びつくとき、林業は炭素の固定化という国際的課題に応えうる活動になるのである。この点でも森林政策は、すでに森林所有者のための政策だけでは、自らの目的さえ達成できなくなっている。

したがってこれからの森林政策は、第一に農山村の地域づくりと一体化した森林政策であることが必要なことは前記したとおりであるが、第二に、森とともに暮らす社会をつくりだすための森林政策として、すなわち非森林所有者も、都市の人々も参加していく開かれた森林政策として実現されなければならない。

6）　森づくりへの様々な人々の参加をめざして

たとえば、「森林ボランティア」は、何も山で汗する作業をするだけではなく、新しく参加を呼びかけたり、新しい参加者に作業の仕方を教える人もいる。時には炭焼きや、落ち葉掻きをして焼き芋を焼いたりと、山の作業と併せて火を使う、そんなことができる人がいると山は一層楽しくなる。炊き出しをしてくれる人や、事故の時を考えて看護婦さんがいてくれると助かる。もちろん連絡役もいるし、事務整理を手伝う人も必要である。このようなことが、出来る人が出来る範囲で出来る時に行う。そこには、自分が必要とされる、それを自覚できるときほど、自分をうれしく思うときはない。

誰もが、それぞれの能力や立場に応じて森づくりに参加する社会をつくりだす。それは、「森林ボランティア」、森林所有者、行政の共同の課題である。また、何も森林ボランティア活動だけが、森づくりへの参加ではない。都市の人々が森とともに暮らすことを希求すること、都市の人々が少しでも多くの木を使うことも森づくりへの一歩となる。

今日の日本の多くの山は、人の手を必要とする森林となっている。炭や薪をとっていた広葉樹の森の中には、最後の伐採から既に50年以上経過した森も出始めている。このことは、もはやこの広葉樹の山を、伐採後の切り株から出る萌芽する力を使って若返えらせることが非常に困難であることを意味する。人工林は、伐採されることも少なく手入れの遅れから荒廃が心配されいる。仮に伐採されても、その後放置され、周囲の山がすべて人工林であるために広葉樹の木が少なく、高くなる木の種が飛んでくることもなく、低木が繁茂する藪となってしまっている。その上に葛がはびこって、手のつけようのない山も見られ、かつて葛粉が採れて決して嫌われることのなかった葛も山を覆うようになっていると、「くず山」と打ち捨てられてしまっている。

このように、広葉樹の山も人工林の山も、間違いなく高樹齢の山に向かっている。前記のとおり少なくとも森林から生産される木材は、炭素を固定している。大気中の二酸化炭素を減らすことは国際的な重要課題となっている。炭素を長期間固定化しておくことは、そのことに貢献する。少しでも多くの木材を使うことは、その責任の一端を果たすことでもある。森を伐って木材を使い、社会全体の中に「木のストック」を増やすことは、伐った山が再び森として成長する課程で炭素の固定化につながる。山を伐り、若返らせることが、国際的約束を果たす上でも重要となる。

森を伐り森をつくること、それが林業に他ならない。しかし今日の林業は、伐ることも伐った跡地に新しい森をつくることもできないほどに弱体化している。このような中で、都市の人々が森とともに暮らすとは、山に通うこと、山の散策を楽しむことだけではなく、森を感じる日々を木を活かして暮らすことにもある。木を活かすこと、それが森づくりに参加することである。木を使うことが、山の木を伐ることをすすめ、跡地に新しく森をつくりだすことに参加することに他ならないからである。